[(7636|non) Mission Interministérielle de lutte contre la Drogue et Toxicomanie - Rapport du Projet de loi de finances 2013 - Laurence Cohen, sénatrice du Val de Marne

Finances

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Mission Interministérielle de lutte contre la Drogue et Toxicomanie

Rapport du Projet de loi de finances 2013 -

Par / 21 décembre 2012

Intervention en commission Affaires sociales

Madame la Présidente,
Mes chers collègues,

L’an dernier, lors de mon premier exercice en tant que rapporteure pour avis du budget de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt), je recommandais à notre commission d’émettre un avis défavorable à leur adoption. En effet, depuis 2007, la Mildt concentrait son action sur l’application de la loi, formule signifiant en vérité la répression de la consommation de stupéfiants. Les arbitrages rendus par son précédent président ne laissaient que peu de place à la prévention et à la réduction des risques liés à l’usage de drogues et avaient coupé la Mildt des professionnels de l’accompagnement des toxicomanes.

Un an plus tard, la situation est-elle radicalement différente ? Force est de constater que l’année 2012 a été pour la Mildt une année de transition, en lien avec l’alternance politique que la France a connue au printemps. Sa présidence a été vacante de mai à octobre, avec la nomination par le Premier ministre de Mme Danielle Jourdain-Meninger, inspectrice générale des affaires sociales, en remplacement de M. Etienne Apaire.

Le plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les toxicomanies, qui portait sur la période 2008-2011, est arrivé à expiration et les travaux de mise au point du prochain plan, qui viennent de débuter, devraient aboutir à la fin du premier semestre 2013.

Dans ce contexte, les attentes envers la Mildt sont très élevées de la part de tous les acteurs qui ont à faire face quotidiennement aux effets de la toxicomanie sur notre société, qu’ils soient policiers, magistrats, médecins ou membres d’associations venant en aide aux usagers de drogues. J’ai pu le constater durant les auditions que j’ai réalisées : tous souhaitent un outil de pilotage interministériel de la politique de l’Etat fort, cohérent et équilibré.
Il est donc regrettable que le budget proposé pour 2013 ne soit pas à la hauteur. Il sera de 22 millions d’euros contre 23,2 millions en 2012, soit une baisse de 5,5 %.

Sa seconde ressource, un fonds de concours alimenté par le produit de la vente des biens saisis aux trafiquants, avait connu une forte hausse ces dernières années grâce à l’intervention du législateur qui a créé, avec la loi Warsmann du 9 juillet 2010, l’agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc). Elle s’essouffle aujourd’hui : après avoir atteint 21 millions d’euros en 2010 et 2011, elle ne devrait pas dépasser 15 millions d’euros en 2012. Les perspectives pour l’an prochain ne semblent pas meilleures. Ce fonds de concours n’est donc, comme je le craignais l’an dernier, qu’un palliatif insuffisant et, par nature, aléatoire, au désengagement budgétaire de l’Etat.

Faut-il pour autant, sur cette base, porter a priori un regard uniquement négatif sur l’action future de la Mildt ? Je ne le crois pas, car la situation en matière de toxicomanie en France reste préoccupante. C’est plutôt un signal d’encouragement de notre part qui est nécessaire, car la tâche à accomplir est de grande ampleur.

Les dernières données de l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT), organisme rattaché à la Mildt qui après une année 2011 mouvementée, a retrouvé en 2012 un peu de sérénité, permettent de présenter un panorama de l’usage de stupéfiants en France :
- 13,4 millions de personnes ont déjà consommé du cannabis, dont 1,2 million d’usagers réguliers et 550 000 usagers quotidiens. On constate, pour cette drogue, une stabilisation des chiffres même si, à 17 ans, 41,5 % des jeunes l’ont déjà expérimentée ;
- la banalisation de la cocaïne se poursuit : entre 2005 et 2010, le nombre d’usagers au cours d’une année est passé de 250 000 à 400 000, pour un total de 1,5 million d’expérimentateurs ;
- l’héroïne n’a pas disparu et connaît au contraire depuis 2010 une diffusion accrue : le nombre d’expérimentateurs est passé de 360 000 à 500 000 entre 2005 et 2010 et sa consommation, chez les hommes, a connu une hausse significative. De plus, son public souvent marginalisé et son mode de consommation par injection, vecteur de transmission des virus du sida ou de l’hépatite C, en font une question de santé publique majeure.
Enfin, il ne faut pas omettre les produits licites, l’alcool et le tabac, pour lesquels la situation est inquiétante, en particulier chez les jeunes. Si l’expérimentation à 17 ans est en très légère baisse, l’usage régulier est au contraire en augmentation : 31,5 % des jeunes de cet âge sont des fumeurs quotidiens, contre 30 % des adultes (soit deux points de plus en 2010 qu’en 2005). En ce qui concerne l’alcool, le phénomène des ivresses répétées se développe tandis que la consommation régulière chez les adultes diminue. Il y a néanmoins 3,8 millions de consommateurs à risque parmi eux, en grande majorité des hommes. Selon des estimations déjà anciennes, 60 000 décès sont attribuables chaque année au tabac et 33 000 à l’alcool.

Fort de ce constat, comment réagir ? En adoptant une nouvelle politique des addictions, qui donnerait une impulsion forte à la prévention et à la réduction des risques.

Cela ne veut pas pour autant dire qu’il faut relâcher les efforts faits en matière de lutte contre les trafics. Sur ce point, j’ai auditionné le chef de l’office central pour la répression du trafic illicite des stupéfiants (OCTRIS). Il m’a fait part des difficultés qu’il rencontre pour faire face, avec les moyens limités dont il dispose, aux nouveaux réseaux d’acheminement de la drogue en France, que ce soit celui de la cocaïne depuis l’Amérique latine et les Caraïbes via l’Afrique de l’Ouest, celui du cannabis cultivé au Maroc ou bien ce qui transite par les très poreuses frontières orientales de l’espace Schengen. Aujourd’hui, les crédits du ministère de l’Intérieur parviennent à peine à couvrir ses dépenses de fonctionnement et d’équipement standard. C’est le fonds de concours de la Mildt qui finance une partie de ses initiatives opérationnelles.

Depuis 2007, le produit de ce fonds de concours est redistribué selon la clé de répartition suivante : 35 % pour la police (en 2012 : 7,97 millions d’euros), 25 % pour la gendarmerie (5,6 millions), 10 % pour les douanes (2,3 millions), 20 % pour le ministère de la justice (4,6 millions) et 10 % pour des actions de prévention (2,3 millions). Ce déséquilibre en faveur des services répressifs doit être corrigé, et ce d’autant plus que depuis 2007 les sommes en question ont été multipliées par trois.
Là encore, il existe aujourd’hui un consensus de la part des différents professionnels que j’ai auditionnés. Chacun-e s’accordant en faveur d’une réelle visibilité de l’utilisation du fonds de concours et d’une clé de répartition modifiée après concertation avec les intéressés.

J’aimerais également insister sur une situation tout simplement inacceptable et qui, en France, est très largement occultée : celle de la toxicomanie en prison. L’équité d’accès avec l’extérieur aux mesures de prévention, de réduction des risques et de traitement, prônée par l’OMS depuis 1993, n’est pas assurée.
De ce fait, le risque infectieux y est particulièrement élevé, celui de contamination par l’hépatite C étant multiplié par dix et celui de l’hépatite B multiplié par quatre. Je comprends qu’il soit difficile pour l’administration pénitentiaire d’admettre que des pratiques illégales se poursuivent derrière les murs des prisons. Néanmoins, comme le recommandait déjà la mission d’information Assemblée nationale-Sénat sur les toxicomanies dont notre collègue Gilbert Barbier était corapporteur, des considérations de santé publique rendent impérative une action résolue en faveur de la réduction des risques en milieu carcéral.

Les traitements de substitution aux opiacés (TSO) y sont d’ores et déjà disponibles, 9 % des détenus en bénéficiant. Il faut aller plus loin en garantissant la continuité de ces traitements à l’entrée, durant et surtout à la sortie de la détention : un récent rapport de l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) rappelle que le risque de mortalité est accru durant les deux semaines suivant la libération du fait d’une moindre tolérance aux opiacés.

L’absence de programme d’échange de seringues n’est pas acceptable alors qu’une récente étude a montré que 18 % des équipes des unités de consultations et de soins ambulatoires (UCSA) des établissements pénitentiaires déclarent avoir eu connaissance de découvertes de seringues usagées dans l’établissement. Ce chiffre, sans doute inférieur à la réalité, montre qu’il faut cesser de nier l’évidence et s’engager dans une voie responsable de réduction des risques.

Ces mesures doivent s’accompagner d’un effort particulier de formation des personnels en contact avec les détenus aux problématiques spécifiques de la prise en charge de la toxicomanie. L’audition de représentants des agents de l’administration pénitentiaire que j’ai réalisée m’a révélé l’absence totale de formation des surveillants sur ces questions. Ils sont confrontés au quotidien aux comportements violents que peut susciter un sevrage brusque, sans pouvoir y apporter de réponse adaptée dans un contexte de surpopulation carcérale. Il faut aussi sensibiliser les personnels soignants des UCSA à ces questions, encore trop souvent mal diagnostiquées. Enfin, il est indispensable de conduire des travaux épidémiologiques en milieu pénitentiaire afin d’avoir une idée précise de la réalité des toxicomanies qui y sont présentes.

De manière plus générale, la nouvelle politique des addictions que j’appelle de mes vœux et dont la Mildt devrait être le fer de lance doit donner toute leur place aux initiatives innovantes adoptées par nos voisins depuis quelques années et que la France avait, jusqu’à présent, refusé de prendre en considération.

C’est en particulier le cas pour les salles de consommation à moindre risque. La ministre de la santé Marisol Touraine a confirmé à plusieurs reprises que leur expérimentation, promesse de campagne du Président de la République, aurait lieu dès 2013. La Mildt est chargée d’en définir le cahier des charges ; sur le terrain, les associations sont prêtes et y travaillent depuis déjà plusieurs années. Sur ce point, alors que le débat sera sans doute, comme en 2009-2010, particulièrement animé, je souhaite que l’on dépasse les représentations fantasmées et que l’on s’attarde sur les causes et les conséquences des pratiques clandestines d’usagers parmi les plus fragilisés avec l’ambition d’améliorer le mieux vivre ensemble pour les riverains.
Une fois encore, il s’agit d’apporter une solution pragmatique à une question que les politiques de réduction des risques menées jusqu’à présent n’ont pas permis de régler. En plus d’offrir un cadre sanitaire indispensable pour des conduites à risques qui sont souvent le fait de personnes désocialisées, ces salles seraient aussi un lieu d’accueil et de dialogue, point d’entrée vers les traitements de substitution et le sevrage pour ceux qui le souhaiteraient. Un travail de concertation avec tous les acteurs et de dialogue avec les riverains est bien entendu nécessaire mais il est dans l’intérêt de tous que des salles de consommation à moindre risque voient le jour, à titre expérimental, à Paris et en province, où des collectivités de toutes sensibilités politiques sont candidates.
Parler d’expériences innovantes, c’est examiner également ce qui se passe en France, et avoir une vraie détermination pour créer les conditions de l’évaluation de ces expérimentations.

Tout le monde s’accorde à dire que le manque de moyens est usant : ainsi, pour ne prendre qu’un exemple, l’association GAIA a pu acheter un appareil permettant de diagnostiquer l’hépatite C grâce à deux sources de financement : la région Ile-de-France et un laboratoire privé.

Au-delà de ces salles de consommation, très médiatisées, il nous faut franchir une nouvelle étape dans la politique de réduction des risques. Elle doit s’appuyer sur des données scientifiques incontestables : l’expertise collective réalisée par l’Inserm en 2010 sur le sujet doit en constituer la feuille de route. Le précédent gouvernement, qui l’avait commandée, n’avait que très peu tenu compte de ses recommandations. J’espère que celles-ci, notamment l’adaptation des outils et approches de la réduction des risques à l’évolution des substances et aux nouvelles modalités de consommation, seront au cœur du prochain plan gouvernemental 2013-2015, actuellement en cours d’élaboration.
L’accent doit être mis sur la prévention en direction des collégiens et lycéens, à l’intérieur et en dehors du cadre scolaire. Les jeunes décrocheurs sont plus exposés que les autres à la consommation de produits stupéfiants et aux modes d’usage les plus risqués. Il faut donc généraliser leur suivi sanitaire et social et, au sein de l’éducation nationale, travailler en lien plus étroit avec les acteurs associatifs qui se spécialisent dans ce domaine.

De même, nous devons nous interroger sur la demande exponentielle de réponses pénales qui est faite aux magistrats et que dénonce le syndicat de la magistrature.

Le recours à la troisième voie, aux alternatives aux poursuites, se développe. Toutefois, un stage de sensibilisation peut amener certains usagers même occasionnels devant le tribunal correctionnel, puisque tout échec de la troisième voie se traduit par une décision de renvoi et que le non-respect d’un stage de sensibilisation est une infraction en soi, inscrite au casier judiciaire. Nous sommes face à un cercle vicieux, à une sanction, voire à une stigmatisation permanente.

Enfin, il ne faut pas faire l’impasse sur les dangers des nouvelles formes d’addiction, dites « sans substance » ou comportementales. Ce n’est que depuis la fin des années 2000 que les politiques publiques les prennent véritablement en compte. Jeu pathologique ou cyberdépendance vont souvent de pair avec des situations personnelles et familiales complexes qui appellent une prise en charge spécifique. Ce n’est pas un phénomène anecdotique : la France compterait 200 000 joueurs excessifs, qui pour plus de la moitié d’entre eux jouent plus de 1 500 euros par an. Les comorbidités qui y sont liées, notamment avec l’alcool et le tabac, sont établies et l’impact financier, social et familial de ces pratiques peut être très grave. Il faut donc poursuivre le développement d’une offre de soins adaptée sur tout le territoire et mieux former au repérage de ces comportements les intervenants que sont les médecins généralistes ou les travailleurs sociaux.

Les premiers gestes du Gouvernement et de la présidente de la Mildt sur la question du traitement des addictions sont encourageants. Il sera nécessaire d’examiner à nouveau la situation lorsque nous connaîtrons les orientations du plan de lutte contre les drogues et les toxicomanies, qui doivent être présentées au printemps. Je serai attentive à ce qu’il fixe dès le départ les modalités d’une évaluation rigoureuse et impartiale de son exécution et des effets de ses mesures.

Je vous ai également fait part de ma déception devant l’arbitrage budgétaire défavorable dont bénéficie la Mildt pour 2013. Au fond, la Mildt n’échappe pas aux réductions de moyens que connaît la politique de santé. Mais, je ne vous cacherai pas que cette prise de recul de l’Etat pose problème alors que les défis à relever dans le champ de compétence de la Mildt sont immenses. Je pense notamment qu’une répartition budgétaire est nécessaire sur quatre axes :
- La prévention
- La réduction des risques et dommages
- Le soin
- La réduction de l’offre et des dommages dus au trafic de drogues
Ces quatre axes se retrouvent dans une charte intitulée « Pour une autre politique des addictions » rédigée en juillet dernier par des experts reconnus de ce champ et à laquelle j’ai participé. Elle a été signée par 1 620 personnes et associations représentatives et vous pouvez en prendre connaissance puisqu’elle vous a été distribuée avec cette intervention.
On voit ainsi grandir, au sein de la société civile, des initiatives appelant à une refondation des politiques d’accompagnement de la toxicomanie. En tant que parlementaires, il me semble de notre responsabilité de ne pas ralentir ce mouvement mais au contraire de le soutenir.
La nouvelle direction de la Mildt annonce des choix d’orientation plus et mieux axés sur la prévention, l’éducation et l’accompagnement des personnes sous l’emprise d’une addiction.

Ainsi, l’année 2013 devrait être la première étape d’une politique conduite en concertation avec tous les professionnels, corrigeant les effets délétères de certaines pratiques en vigueur depuis cinq ans.

Je tiens à saluer cette nouvelle politique des addictions tout en déplorant l’insuffisance des crédits accordés par le Gouvernement, ce qui rendra difficile sa mise en œuvre.

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